Språktest riskerar att exkludera många

En statlig utredning har i år lagt fram ett förslag om språktest för medborgarskap. Pieter Bevelander, som har studerat språktester i olika länder, ser en risk att höga språkkunskapskrav leder till exkludering.

En utredning med ett förslag om införande av ett språktest Länk till annan webbplats. för medborgarskap lades fram till regeringen i januari 2021. Ännu ligger inget förslag till lagändring på bordet, men en proposition är att vänta framöver.

En gemensam utgångspunkt för de allra flesta i diskussionen om språktest och medborgarskap är den att immigranter ska lära sig svenska så bra som det bara är möjligt. Detta är en okontroversiell hållning utifrån nästan vilken politisk synvinkel som helst. De allra flesta tycker att detta är ett rimligt mål, och något som gynnar individen och samhället. Svenska är ju huvudspråket i Sverige, och det språk som används inom de flesta samhällsområden.

Att man är överens om denna grundsats är dock inte samma sak som att alla är överens om att inrättandet av ett språktest för medborgarskap är en bra åtgärd. Språktest för medborgarskap har diskuterats under lång tid inom politiken och det råder fortfarande delade meningar om det. Att ett språk- och samhällskrav för medborgarskap ska inrättas är dock ett beslut som redan har fattats inom ramen för januariavtalet. Det är istället frågan om vad ett sådant test ska innehålla och hur det ska fungera som har utretts under 2020.

Politisk medvind för språktest

Det är uppenbart att det råder en polarisering i samhället i frågan om språktest. Många väljare och politiker är positiva och menar att ett språktest skulle kunna leda till inkludering och integration medan nästan alla språkforskare är negativa, och istället pekar på risken för exkludering. Jag tror att de skilda perspektiven dels har att göra med synen på språk och andraspråksinlärning, dels med synen på medborgarskap.

Det finns en dominerande diskurs inom den svenska politiken om att individer bör uppfylla vissa krav på integration för att ha rätt att bli medborgare. Kraven handlar till exempel om att man ska kunna försörja sig själv genom arbete, känna till sina rättigheter och skyldigheter, inte begå brott och att ha kunskaper i landets språk. Det verkar finnas en utbredd uppfattning om att det med dagens lagstiftning är ”för lätt” att bli medborgare.

Språktest för medborgarskap har utretts tidigare, både under 1990-talet och på senare år. I dessa tidigare utredningar har man dragit slutsatsen att inte införa språktest med hänvisning till det forskningen säger om språkinlärning, nämligen att förutsättningarna varierar mellan både individer och grupper, och att ett test därför skulle verka diskriminerande.

Trots detta lägger en statlig utredning nu fram ett förslag om införande av språktest. Att vinden har vänt i frågan har en indirekt förklaring i att invandringen till Sverige under det senaste decenniet har varit mycket hög i relation till de historiska nivåerna. En stor andel av invandringen har under senare år utgjorts av flyktingar, som generellt behöver mer tid att komma in på arbetsmarknaden och etablera sig i Sverige. Att det politiska landskapet i Sverige har förändrats och att migrations- och integrationsfrågor hamnat i centrum för den politiska debatten är kanske den mer direkta förklaringen till att frågan nu inte längre är om vi ska införa ett språktest utan på vilket sätt vi ska införa det.

Synen på medborgarskap

Först och främst kan det vara bra att ställa sig några grundläggande frågor om hur vi ska se på frågan om att beviljas medborgarskap. Man kan betrakta medborgarskapet från olika synvinklar. En del ger uttryck för medborgarskapet som något som bör tillkomma alla som lever i ett samhälle. De menar att personer som bor permanent i Sverige ska få medborgarskap och därmed rösträtt, och att detta är en förutsättning för att samhället ska vara demokratiskt. Ett sådant synsätt utgår från en föreställning om att alla grupper i ett samhälle, oavsett vilka språk de pratar, bör ha politisk representation.

Andra ger i debatten uttryck för ett annat synsätt, i vilket medborgarskapet är ett uttryck för en individuell status som individen bör förtjäna i egenskap av invandrare i ett nytt land. Medborgarskapet är då en slags villkorad gåva från det samhälle man lever i, och man måste själv uppnå vissa kriterier för att förtjäna en sådan status. Värdet av medborgarskapet betraktas då som symboliskt, avspeglat i en prestation – utan ansträngning vore medborgarskapet inte lika mycket värt. Den som ser medborgarskapet så kan argumentera för att språkkrav ökar värdet på medborgarskapet.

Det är svårt att säga om synen på medborgarskapet förändrats i Sverige sedan frågan utreddes på 1990-talet. Under 2019 genomförde vi en studie där vi undersökte unga människors attityder till olika slags krav för medborgarskap, men eftersom det inte finns några liknande äldre studier så har vi inget att jämföra utfallet med. Ett intressant resultat var dock att det fanns så små skillnader mellan de länder som deltog i studien – Sverige, Norge och Danmark – såväl som mellan de olika grupperna i varje land.

I Sverige var det alltså små skillnader mellan invandrare, barn till invandrare och personer som var födda i Sverige med svenska föräldrar, när det gäller inställningen till kraven på medborgarskap. I alla tre grupperna var en majoritet positiva till ett villkorat medborgarskap. Utifrån detta kan man säga att den svenska politiken hittills varit mer restriktiva till införandet av ett språkkrav än vad Sveriges befolkning är generellt. I Danmark är förhållandet det motsatta. Den danska befolkningen är mer restriktivt inställd till ett språkkrav för medborgarskap än vad det danska regelverket,som idag ställer högra krav på språkkunskaper, är. Norges politik ligger mer eller mindre i linje med vad det norska folket anser vara en rimlig nivå.

Utblick i resten av världen

När man ska förhålla sig till de språk- och kunskapskrav som nu ligger på bordet i Sverige kan det vara användbart att uppmärksamma hur man ser på språkkrav i andra länder och vilken nivå de ligger på.

Först och främst kan man konstatera att alla som invandrar till ett annat land inte blirmedborgare. I vilken grad av människor beviljas medborgarskap skiljer sig mycket åt i olika delar av världen, liksom vad det är som testas och på vilken nivå kraven ligger. Att det finns olika nivåer av språkkrav eller andra tester beror delvis på vilken utgångspunkt länderna har vad gäller medborgarskap. Ska medborgarskapet fungera som en startpunkt för integration eller är det slutpunkten, en slags belöning?

Sverige och många andra Västeuropeiska länder har haft utgångpunkten att medborgarskap ska utgöra startpunkten för integrationen, en grundläggande bas som ska ge invandrade personer vetskap om att de är trygga och har grundläggande mänskliga rättigheter i landet. Utifrån detta kan de som invandrat integreras in i olika delar av samhället.

Med tiden har en del länder ändrat inriktning och börjat införa krav i syfte att öka integrationen eller att snabba på denna. I och med det förslag om det svenska språktest som nu ligger på bordet kan man säga att utredningens utgångspunkter representerar en förskjutning i detta synsätt, där medborgarskapet snarare betraktas som en slags belöning eller bevis på integration snarare än en startpunkt.

Det står dock klart att de språkkunskaper som föreslås krävas för medborgarskap i den svenska utredningen ligger på en relativt hög nivå. Utredningen föreslår att det ska krävas kunskaper i nivå med B1 på den skala som används för bedömningen: GERS-skalan¹ Länk till annan webbplats.. Nivå B1 motsvarar en nivå där språkanvändaren använder språket på ett självständigt sätt. I en jämförelse med andra länder i Europa hamnar det svenska föreslaget i den högre skalan. En del länder har lägre nivå än det svenska, till exempel Island (A1/A2), Norge (A2) och Nederländerna (A2) medan andra ligger på samma nivå, till exempel Finland och Österrike (B1). Danmark är det land som har högst nivå (B2).

Språkkunskaper på den nivå som den svenska utredningen föreslår innebär ofrånkomligen att en del individer kommer att ha svår att nå kraven, särskilt personer med låg utbildningsgrad, vilket utredningen själv påpekar. Även för personer med funktionsnedsättning eller som har andra personliga förhållanden som påverkar förmågan att lära sig och visa kunskap, är nivån mycket utmanande.

Inkludering eller exkludering?

Ett argument som varit centralt för politiker i debatten är att språktest för medborgarskap förväntas ge positiva effekter för integrationen, med utgångspunkten i medborgarskapet som en inträdesbiljett till samhället.

Forskning visar på en stark koppling mellan språkkunskaper och integration på arbetsmarknaden. Andra integrationsindikatorer är svåra att mäta. Integration är en process och kräver således tid. Här behövs indikatorer som mäter en utveckling över en längre period. I de data vi har tillgång till i forskningen finns mätningar av bland annat utbildning, sysselsättning och arbetsinkomster över tid, och vi kan på så sätt ge en indikation på denna process.

I min forskning har jag studerat tre länder med olika krav på språkkunskaper för medborgarskap. Jag har bland annat undersökt hur införandet av språktest påverkat beviljandet av medborgarskap i dessa länder. De länder jag tittade närmare på var, förutom Sverige, Danmark och Nederländerna. Dessa två länder har vid olika tillfällen infört språkkrav för medborgarskap. När vi följt invandrare i dessa tre länder har vi sett att andelen immigranter som beviljas medborgarskap har sjunkit efter det att man infört språkkrav. I Sverige har vi inte observerat någon sådan förändring under samma tid.

När man tittar närmare på vilka personer som har svårast att klara av språkkraven i Danmark och Nederländerna är det framförallt lågutbildade. Men man ser också att det tar längre tid för alla grupper, oavsett utbildningsnivå, att bli medborgare i Danmark och Nederländerna efter införandet av språkkrav. Att språkkrav skulle skapa motivation till integration kan alltså inte påvisas i studien.

Den svenska utredningen lyfter dessutom att språkkrav riskerar att slå olika mot kvinnor och män. Tidigare forskning tyder också på det finns en sådan risk. I en studie av språkkrav i Danmark kunde man se att kvinnor har svårare att klara de ekonomiska kraven som är kopplade till det danska medborgarskapet, vilket troligen hänger samman med kvinnors lägre integration på arbetsmarknaden.

Också i Sverige ser vi en skillnad mellan mäns och kvinnors integration på arbetsmarknaden, framförallt under den första tiden i Sverige. Skillnaden minskar dock över tid, och i en del grupper är män och kvinnor lika integrerade på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av den starka koppling som finns mellan arbetsmarknadsintegration och språkkunskaper är det dock rimligt att anta att de ökade språkkraven kommer att missgynna invandrade kvinnor, eftersom kvinnor har lägre utbildning än män i vissa invandrargrupper.

Slutligen, någon entydig koppling mellan språkkrav och förbättrad integration går inte att finna stöd för i forskningen. En jämförande studie mellan Danmark och Sverige visar att de som invandrat från så kallade utvecklingsländer integrerades bättre på arbetsmarknaden efter att ha fått medborgarskap, medan man inte kunde se samma utveckling bland de som invandrade från ekonomiskt utvecklade länder. Resultatet blev likartat i Sverige och Danmark, trots att de krav som ställs på medborgarskap skiljer sig väldigt mycket åt mellan länderna. Danmark har höga språk- och kunskapskrav och till en viss del ekonomiska krav för medborgarskap medan Sverige i nuläget inte har några sådana krav alls.

Den forskning jag själv arbetat med pekar alltså på att den höga nivå på språkkunskaper som föreslås i den svenska utredningen kommer att innebära att alla som vill inte kommer att klara av att erhålla medborgarskap. Införandet av språkkunskapskraven kommer alltså att leda till exkludering. Om utvecklingen i Sverige skulle följa det mönster som vi kan se i andra länder skulle de nya kraven på språkkunskaper innebära att mindre än hälften av de immigrantersom har för avsikt att bosätta sig permanent i Sverige skulle få svenskt medborgarskap. Främst skulle lågutbildade bli utan medborgarskap. Frågan är om det är den utvecklingen vi vill se i Sverige.

/Pieter Bevelander Länk till annan webbplats.